CONFORMITÉ RH
La rupture conventionnelle dans la fonction publique : mythe ou réalité ?
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La loi de transformation de la fonction publique du 6 août 2019 – toujours elle – a ouvert aux fonctionnaires titulaires et aux agents contractuels en CDI un droit jusqu’alors réservé aux salariés du privé : celui de se séparer à l’amiable de leur employeur avec, à la clé, l’ouverture de droits au chômage. Le dispositif expérimental des années 2020-2025 (pour les titulaires) a été pérennisé et précisé par décrets en août 2026. L’heure est donc à la fois à un premier bilan et à une ouverture sur la façon dont les services RH du public vont pouvoir s’approprier l’outil dans les mois et années à venir.
La rupture conventionnelle dans le public : pour quoi faire ?
Réforme-phare du quinquennat Sarkozy, le « divorce à l’amiable » entre employeur et salarié du privé est apparu pour la première fois dans l’accord national interprofessionnel du 8 janvier 2008, traduit ensuite dans la loi de modernisation du marché du travail du 25 juinsuivant. Son but était de « sécuriser les conditions dans lesquelles l'employeur et le salarié peuvent convenir en commun des conditions de la rupture du contrat de travail qui les lie. »
Son succès a été considérable : la barre des 500 000 ruptures conventionnelles par an a été franchie en 2022. C’est à peine moins que les licenciements, et cela représente environ une fin de CDI sur huit.
Entre 2008 et 2020, les salariés et employeurs du privé ont donc eu accès à un mode de séparation qui n’existait pas dans la fonction publique. Il existait cependant un moyen pour les agents de se séparer à l’amiable, dans certains cas, de leur employeur, avec versement d’une indemnité, mais sans droits aux allocations chômage : c’était l’indemnité de départ volontaire, créée en 2008 dans la fonction publique d’Etat (FPE) et en 2009 dans la fonction publique territoriale (FPT). Dans la FPE, le recours à ce dispositif a rarement dépassé le millier de départs par an. Il n’y a pas de chiffres consolidés pour la FPT.
En 2019, l’article 72de la loi de transformation de la fonction publique est enfin venu étendre aux agents du secteur public (titulaires et contractuels en CDI) le bénéfice de ce dispositif. L’objectif poursuivi, selon l’étude d’impact, était de « favoriser la fluidité des carrières entre l’emploi public et le secteur privé ». Pour les employeurs publics, cela impliquait aussi un développement de l’auto-assurance chômage, la rupture conventionnelle donnant droit à une allocation.
En pratique, cependant, la symétrie entre public et privé est loin d’être parfaite. Les fonctionnaires titulaires bénéficient d’une protection de l’emploi qui, alliée aux possibilités de mobilité interne, rendent les départs volontaires relativement exceptionnels. Quant aux contractuels en CDI, ils restent encore relativement peu nombreux (16 % des contractuels dans la FPE selon la cour des Comptes).
A quoi sert donc la rupture conventionnelle dans le public, et jusqu’à quel point a-t-elle été intégrée par les employeurs et services RH des trois versants ? Nous sommes loin d’avoir une vision complète du sujet, mais quelques données existent.
Quelques repères chronologiques
Rappelons d’abord la succession des textes qui ont mis en place la rupture conventionnelle dans le public.
Loi du 6 août 2019 : comme nous l’avons vu, l’acte de naissance est la loi de transformation de la fonction publique, qui institue la rupture conventionnelle :
Pour les fonctionnaires titulaires à titre expérimental entre le 1er janvier 2020 et le 31 décembre 2025, avec publication d’un bilan avant fin 2024 pour décider d’une pérennisation ou non ;
Pour les agents contractuels en CDI.
Décret du 31 décembre 2019, fixant les conditions de la rupture conventionnelle dans le public, avec notamment :
Les formalités nécessaires (délais, entretien, convention) ;
Le plancher et le plafond de l’indemnité de rupture ;
Les conditions de remboursement de l’indemnité en cas de retour dans les 6 ans auprès du même employeur public.
Arrêté du 6 février 2020 : des modèles-types de ruptures conventionnelles sont mis à disposition des employeurs des différents versants de la fonction publique.
Décembre 2024 : le ministère de l’action publique diffuse son « Bilan de l’expérimentation de la rupture conventionnelle pour les fonctionnaires », base probable du rapport remis officiellement aux parlementaires le 14 mars 2025.
Loi du 19 février 2026 de finances pour 2026 : le succès de l’expérimentation étant jugé « limité mais réel », décision est prise de pérenniser le dispositif pour les fonctionnaires titulaires.
Août 2026 : deux décrets et un arrêté du 6 août, ainsi qu’une circulaire du 7 aoûten précisent les conditions, en modifiant le décret du 31 décembre 2019 sur certains points (en particulier, baisse de l’indemnité et durcissement des conditions de non-réembauche).
Un succès « limité mais réel »
Le bilan de l’expérimentation vante en conclusion la « souplesse et [le] caractère amiable » du dispositif, « en complément des autres modalités de cessation de fonctions existantes ». Il permettrait d’« éviter des situations contentieuses » et « d’apporter une solution à des situations RH complexesqui ne trouvent pas d’issue et sont lourdes à gérer pour les employeurs publics. » La possibilité de proposer une porte de sortie à un agent, assortie d’une indemnisation et d’un accès aux allocations de chômage, vient enrichir la palette d’outils à la disposition des DRH du public.
On reste loin, cependant, des niveaux d’utilisation du privé. Selon les chiffres du bilan de décembre 2024, complétés par la suite pour 2025, il y a:
Dans la FPE : 8 783 fonctionnaires titulaires ont bénéficié d’une rupture conventionnelle entre début 2020 et fin 2025. Il s’y ajoutait, au 31 octobre 2024, 1 978 contractuels en CDI.
Dans la FPT : seuls des chiffres provisoires pour 2021 et 2022 sont connus. Sur ces deux années, environ 2 889 fonctionnaires titulaires sont partis en rupture conventionnelle, ainsi que 842 contractuels.
Dans la FPH : nous n’avons que des chiffres pour 2022, année au cours de laquelle 3 071 agents sont partis en rupture conventionnelle, essentiellement du personnel non médical.
En extrapolant, le nombre total de fonctionnaires et de contractuels partis en rupture conventionnelle entre 2020 et 2025 se situe probablement entre 30 000 et 40 000, selon nos calculs. A comparer aux près de 3 millions de ruptures conventionnelles signées dans le privéau cours de la même période – ou même simplement aux 1,5 million de conventions signées dans les entreprises entre juillet 2008 et juin 2013. Même en tenant compte du fait que les salariés du privé sont 4 fois plus nombreux que les agents du public, le rapport entre les deux taux de recours reste d’environ 1 à 10, en considérant les 5 premières années de chaque dispositif.
Des enjeux spécifiques au public
Cette différence est bien entendu parfaitement normale : malgré la similitude des deux outils, les enjeux RH sont différents. Certes, le principe est le même dans les deux cas : la rupture conventionnelle peut être initiée par l’une ou l’autre partie, et chacune peut la refuser sans motif. Elle doit donc être consentie de part et d’autre. Mais il existe plusieurs différences. Notamment :
Le formalisme : dans le privé, la rupture conventionnelle doit être validée par la Drees (tacitement le plus souvent) ; dans le public, c’est l’employeur lui-même qui valide, ce qui entraîne un formalisme plus important, avec un délai minimal de 10 jours et maximal d’un mois pour organiser l’entretien, et une signature dans les 15 jours après le dernier entretien. Ces délais n’existent pas dans le privé.
L’indemnité de rupture : dans le public, elle est plafonnée, ce qui n’est pas le cas dans le privé.
Les conditions de retour chez l’employeur : un agent réembauché dans le même versant dans les 6 ans doit rembourser son indemnité de rupture. Il a 2 ans pour le faire. Une condition analogue (avec des délais différents) existait déjà pour l’indemnité de départ volontaire. Cette condition a été renforcé dans la FPT et la FPH en 2026, comme on le verra plus loin.
Dans les deux cas, en revanche, les deux parties disposent d’un droit de rétractation dans les 15 jours qui suivent la signature de la convention (jours francs dans le public, jours calendaires dans le privé).
Par ailleurs, la réduction récente de la durée d’indemnisation du chômage suite à rupture conventionnelle (15 mois au lieu de 18 avant 55 ans, 20,5 mois au lieu de 24 après) s’applique a priori aussi bien aux anciens agents publics qu’aux anciens salariés.
Une pérennisation de l’expérimentation, mais pas à l’identique
Les décrets d’août 2026 n’ont pas pérennisé le dispositif tel quel : suite aux enseignements de l’expérimentation, des ajustements ont été inclus, qui vont plutôt dans le sens d’un durcissement des conditions pour l’agent, par rapport aux conditions de l’expérimentation. Les principales nouveautés sont les suivantes.
La baisse de l’indemnité
Le plancher d’indemnité prévu initialement par les textes était un peu plus favorable que celui du privé. Plus précisément, il était :
Au même niveau que dans le privé pour les 10 premières années d’ancienneté (1/4 de mois de rémunération par année),
Et plus élevé au-delà (2/5 par an de 11 à 15 ans, ½ de 16 à 20 et 3/5 de 21 à 24, au lieu de simplement 1/3 au-delà de 10 ans dans le privé).
Avec le décret du 6 août 2026, le plancher passe à 1/6 de mois pour les 10 premières années, 1/5 par an de 11 à 15 ans, ¼ de 16 à 20 et 1/3 de 21 à 24. Soit sensiblement moins que dans le privé ou que lors de l’expérimentation.
Mais le plafonnement baisse également : il passe d’un mois de rémunération par an pendant 24 ans (soit 2 ans de rémunération maximum pour 24 ans ou plus d’ancienneté) à un demi -mois (soit 1 an de rémunération maximum dans les mêmes conditions).
La différence est substantielle : par exemple, pour 3 000 € de rémunération avec 18 ans d’ancienneté, on passera de :
Entre 18 000 € (plancher) et 54 000 € (plafond) dans l’expérimentation (versus 15 500 € minimum dans le privé, sans plafond) ;
A entre 10 250 (plancher) et 27 000 € (plafond) dans les nouvelles règles.
Le décret du 6 août 2026 qui acte cette baisse explique que « les planchers et les plafonds sont abaissés en cohérence avec les montants effectivement servis », tels que mesurés dans le cadre du bilan de l’expérimentation. Les nouveaux montants seraient donc en cohérence avec ceux pratiqués entre 2020 et 2025 sur le terrain – ou au moins avec leur moyenne. Selon le rapport, le maximum observé dans la FPT a été une indemnité de 70 000 € en 2022. Nous pouvons calculer que ce montant correspond à un traitement mensuel de 7 500 € environ, avec 24 années d’ancienneté. Dans cette hypothèse, avec le nouveau plafond, cette indemnité n’aurait pas pu dépasser 39 375 €.
Le renforcement des obligations de remboursement
Dès le départ, la loi de transformation de la fonction publique a prévu que le fonctionnaire qui quittait son emploi en rupture conventionnelle ne pourrait pas se faire réembaucher par le même employeur dans les 6 années suivantes, sous peine de devoir rembourser son indemnité. Le décret du 31 décembre 2019 a imposé les mêmes règles aux contractuels en CDI.
En pratique, l’obligation de remboursement pour réembauche dans les 6 ans s’appliquait initialement :
FPE : à toute réembauche dans la FPE ;
FPT : à toute réembauche dans la même collectivité territoriale ou un de ses établissements ;
FPH : à toute réembauche dans le même établissement.
Dans la FPT et la FPH, il était donc possible de reprendre un emploi public dans une autre collectivité ou établissement sans devoir rembourser son indemnité.
La loi des finances pour 2026 a aligné les conditions dans la FPT et la FPH sur celles qui prévalaient déjà dans la FPE. Désormais, contractuels comme titulaires ne pourront plus rejoindre le versant de la fonction publique qu’ils ont quitté en rupture conventionnelle au cours des 6 années qui suivent, à moins de rembourser leur indemnité.
Les autres changements
Une autre nouveauté, imposée par le Conseil constitutionnel et le Conseil d’Etat, est que l’agent peut désormais se faire accompagner par un conseiller désigné par n’importe quel syndicat, et plus nécessairement un candidat « représentatif ».
De nouveaux modèles de conventions, remplaçant les précédents, sont enfin mis à disposition par un arrêté du 6 août 2026. Ils intègrent de nouvelles mentions obligatoires, demandées par la Cour des comptes, relatives à la rémunération brute de l’agent l’année N-1 et à sa durée de cotisation à la retraite.
Focus : le profil des agents concernés, encore mal connu
Le rapport d’évaluation de fin 2024 donne quelques éléments statistiques quant aux profils des personnes ayant eu recours à la rupture conventionnelle dans le public, mais les données restent très incomplètes. Sur beaucoup de grandeurs, notamment, la différence n’est pas faite entre titulaires et contractuels, alors que ces deux publics ne répondent pas vraiment aux mêmes enjeux RH et ne concernent pas les mêmes types de carrière.
Des données sur le montant des indemnités verséessont disponibles pour la FPT et pour la FPE. Ces chiffres sont en eux-mêmes révélateurs, puisqu’ils sont mécaniquement liés à l’ancienneté des bénéficiaires. Selon le rapport :
Dans la FPE, le montant moyen de l’indemnité s’est élevé à environ 20 000 € par rupture conventionnelle chaque année entre 2021 et 2025.
Dans la FPT, nous n’avons que le chiffre pour 2022 : un peu plus de 9 000 € en moyenne. Mais plus de la moitié des bénéficiaires ont perçu 5 000 € ou moins.
A titre de comparaison, dans le privé, l’indemnité médiane se situait à 1 500 €en 2023. Un chiffre qui donne un ordre de grandeur, mais non comparable directement à ceux du public, qui sont des moyennes et non des médianes.
Comment expliquer cet écart public/privé ? Essentiellement par le fait que les fonctionnaires qui partent en rupture conventionnelle le font avec une ancienneté en moyenne plus élevée : l’âge moyen de la rupture conventionnelle dans la FPE est passé pendant la durée de l’expérimentation de 51 à 47 ans. Les fonctionnaires commençant le plus souvent leur carrière d’agent peu après leurs études, les durées de référence pour le calcul de l’indemnité sont nécessairement longues. Dans le privé, les ruptures conventionnelles interviennent à tous moments de la carrière, avec des anciennetés en moyenne plus courtes.
Par ailleurs, les 2/3 des ruptures conventionnelles recensées dans la FPE en 2020-2025 ont concerné des fonctionnaires de catégorie A. Dans la FPT, les ¾ des ruptures conventionnelles des fonctionnaires, et 53 % de celles des contractuels, émanaient d’agents de catégorie C. L’écart des rémunérations contribue ainsi à expliquer la différence de montant moyen des indemnités de rupture conventionnelle entre FPE et FPT.
L’expérimentation de la rupture conventionnelle dans la fonction publique aura donc pleinement joué son rôle : celui de permettre une évaluation en grandeur nature du dispositif et d’en affiner les paramètres en fonction de la pratique. Une décision très commentée du Conseil d’Etat du 10 avril 2026 est déjà venue préciser des points importants : il est possible à un agent de contester une rupture conventionnelle après signature de la convention, en déposant un recours pour excès de pouvoir dans un délai de deux mois. L’agent devra cependant prouver que son consentement a été vicié. Le simple non-respect des délais réglementaires, par exemple, ne suffit pas à invalider la rupture. L’attention de l’employeur et du DRH devra donc se porter plutôt sur la qualité du compte rendu d’entretien. Il s’agit de s’assurer non seulement du consentement de l’agent, mais aussi de la traçabilité de ce consentement.
Autre point important pour les services RH : l’essor de la rupture conventionnelle entraîne un développement de l’assurance-chômage, qui dans le public est financée directement par l’employeur. Avec la possibilité, dans la FPT, d’adhérer à France Travail, un choix dont on sait qu’il avait déjà été effectué par 60 % des collectivités il y a 10 ans.
Malgré ses points communs avec la rupture conventionnelle du secteur privé, son homologue du public répond à des problématiques RH assez différentes. C’est son utilisation en situation qui lui donnera sa physionomie. Il reste à espérer que des données plus détaillées et plus exhaustives, distinguant bien titulaires et contractuels, nous permettent à l’avenir une meilleure analyse du dispositif et de ses usages possibles.
