La fonction publique au défi de la transparence salariale

La transcription en droit français de la directive européenne sur la transparence salariale se fait attendre : elle aurait dû être effective le 7 juin dernier. Or, le projet de loi, présenté en conseil des ministres le 9 septembre 2026, n’arrive devant les parlementaires que cet automne, et ne sera pas effectif avant 2027, voire 2028. La préparation à son entrée en vigueur devrait mobiliser pendant de longs mois les services RH des employeurs des 3 versants de la fonction publique. 

La rémunération dans la fonction publique, un monde à part  

On le sait, la rémunération des agents publics obéit à une logique spécifique, bien distincte de celle des salariés des organisations privées. Le niveau de compensation n’y est pas régi par la loi de l’offre et de la demande (encadrée par la loi et les conventions), mais par le système rigoureux des grilles indiciaires, des échelons et des grades. Or ce système est en principe neutre et égalitaire : il n’y a pas de grilles « hommes » et « femmes », et tout le monde est logé à la même enseigne. 

La fonction publique est concernée au premier chef 

A première vue, ce mode de fonctionnement pourrait laisser penser que la fonction publique n’est pas affectée par les sujets de transparence. Il n’en est rien, pour au moins trois raisons : 

• D’abord, parce que les inégalités peuvent se loger dans les primes et autres éléments de rémunération hors traitement, qui obéissent à des règles d’attribution spécifiques et représentent en moyenne un quart de la rémunération brute des agents du public. 
• Ensuite parce que près d’un agent sur 4 est aujourd’hui contractuel, exposant les employeurs publics et leurs services RH aux mêmes règles que leurs homologues du privé. 
• Enfin parce qu’il existe de ce fait dès le recrutement un enjeu, spécifique à la fonction publique, d’égalité entre titulaires et contractuels.  

Cette situation met en lumière les tensions inhérentes au système de rémunération des fonctionnaires, qui doit à la fois prévoir une règle commune pour tous et tenir compte des spécificités professionnelles, familiales, géographiques, individuelles…  

Vers un changement de paradigme dans la transparence salariale 

Le fonctionnement actuel est l’héritier du système mis en place en 1946-1948, pour rationaliser le foisonnement de statuts qui régnait avant la guerre – chaque ministère ayant eu auparavant ses propres modalités de rémunération.  

Dès le départ, la compensation des fonctionnaires est composite : elle comprend « le traitement, les suppléments pour charges de famille et l’indemnité de résidence » (article 31 de la loi du 19 octobre 1946 relative au statut général des fonctionnaires). Il pouvait déjà s’y ajouter « des primes de rendement » individuelles ou collectives, des indemnités pour frais, pour « travaux supplémentaires effectifs » ou encore « justifiées par des sujétions ou des risques inhérents à l’emploi ou présentant le caractère de primes d’expatriation ».  

L’architecture cadrée du traitement indiciaire a donc, dès l’après-guerre et le décret du 10 juillet 1948, été complétée par un système de primes qui laissait une place importante à la décision des employeurs publics. Au fil des décennies, les régimes spécifiques de rémunération ont à nouveau proliféré sur ce terrain, conduisant en 2014 à la mise en place du Rifseep (régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel) dans la fonction publique d’Etat, étendu en 2016 à la fonction publique territoriale. L’objectif était, à nouveau, de rationaliser et d’objectiver les usages.  

Jusqu’à présent, la transparence a donc été conçue et déployée de manière descendante, intégrée dans un système centralisé. La directive européenne crée un nouveau levier ascendant et décentralisé, en donnant aux agents les moyens de réclamer une visibilité sur leur rémunération et ses déterminants. Les responsables RH de la fonction publique vont devoir se mobiliser fortement pour être en mesure de répondre à ce véritable changement de paradigme.  

Les implications RH de la future loi 

La directive sur la transparence, une fois transcrite en droit français, va avoir des conséquences très concrètes dans au moins 3 domaines de la fonction RH : 

• Le recrutement : les candidats devront être informés du niveau de la rémunération attachée au poste, au minimum via une fourchette, et le recruteur ne pourra plus demander au postulant le montant de sa rémunération actuelle ou passée.
• L’égalité femmes-hommes : les obligations en matière de production d’indicateurs d’égalité salariale femmes-hommes sont étendues et précisées, le régime des sanctions est modifié.
• Le droit à l’information : les agents peuvent demander à connaître le niveau moyen de rémunération correspondant à son type de poste, avec la ventilation par sexe du traitement ET des primes et parts variables.  

Le projet de loi loge le public et le privé peu près à la même enseigne, même si les formulations ne sont pas toujours identiques. Dans sa version actuelle, c’est le titre 2e, contenant les articles 8 à 17, qui transpose la directive dans la fonction publique. Passons rapidement en revue les changements qui vont s’imposer aux services RH des employeurs publics.  

Ce qui change pour le recrutement 

Si les contractuels ne représentent encore qu’un peu moins d’un agent sur quatre, ils comptent pour plus des trois quarts des recrutements. Il s’avère qu’ils sont un peu moins bien lotis que les salariés du privé, dans l’état actuel du projet de loi.  

Une exigence d’information somme toute restreinte ? 

On y apprend ainsi que « le candidat à un emploi public reçoit, de l’employeur auprès duquel il se porte candidat, des informations sur la rémunération initiale ou la fourchette de rémunération initiale correspondant à l’emploi concerné. Lorsque ces informations ne figurent pas dans l’avis de création ou de vacance d’emploi, elles sont communiquées au candidat par l’employeur par tout moyen écrit au cours de la procédure de sélection. » 

Comme pour les salariés du privé, une fourchette de rémunération (dont la largeur n’est pas précisée par la loi) suffit donc. Mais l’obligation de communication s’effectuerait suivant des modalités un peu différentes : 

• Dans le privé, dès lors qu’une offre d’emploi est publiée (ce qui n’est pas obligatoire), elle doit impérativement préciser la fourchette de salaire proposée. En l’absence d’offre d’emploi, « l’employeur communique ces informations par écrit au candidat avant ou pendant l’entretien d’embauche ».
• Dans le public, l’avis de création ou de vacance (dont la publication est obligatoire pour les emplois permanents ou les contrats d’un an ou plus) peut ne pas mentionner l’information. Celle-ci peut n’être communiquée que lors de l’entretien, qui fait partie de la procédure de sélection.  

Par ailleurs, comme dans le privé, l’employeur public n’a pas le droit de demander au candidat son historique de rémunération. 

Des effets possibles sur la politique de recrutement de contractuels ? 

Pour le moment, la loi considère que les contractuels et les titulaires, relevant de statuts différents, ne sont pas nécessairement rémunérés de la même manière – même s’il doit y avoir un minimum de cohérence. La loi va-t-elle changer cette règle, et modifier les incitations à recourir à l’une ou à l’autre voie de recrutement ?  

Jusqu’à présent, la possibilité de négocier le salaire du contractuel faisait partie des arguments qui jouaient en faveur de ceux-ci. La nécessité de donner une fourchette claire peut-elle réduire l’attractivité, pour les employeurs publics, du statut de contractuel ? Rappelons que même si le recours à ce dernier est en principe strictement encadré, les contractuels représentent une grande partie de l’augmentation des effectifs dans la fonction publique. La question de l’impact de la loi sur cette situation reste entière.  

Les conséquences pour les services RH 

Dans l’état actuel du projet de loi, le recruteur public pourrait presque se permettre de ne pas changer significativement ses méthodes… La question de la rémunération étant forcément déjà abordée au plus tard lors de l’entretien. 

A minima, les services RH devront impérativement former leurs recruteurs à ne pas poser de questions aux candidats sur leur rémunération présente et passée. 

Dans l’idéal, bien sûr, la loi devra être l’occasion de rénover et d’harmoniser les processus de recrutement, en révisant les modalités d’évaluation et de communication des niveaux de rémunération par poste ouvert.  

Les dispositions relatives au recrutement entrent en vigueur 4 mois après publication de la loi : c’est donc un chantier comparablement urgent. 

Ce qui change pour l’égalité femmes-hommes 

Les nouveautés en matière d’égalité femmes-hommes s’annoncent plus substantielles et complexes.  

Construire sur l’existant 

L’une des difficultés de la transcription de la directive réside dans le fait que la loi française a déjà récemment fait évoluer sa législation en matière d’égalité professionnelle femmes-hommes, notamment en créant des obligations de suivi d’indicateurs : 

• Dans le privé avec la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel ;
• Dans le public via la loi du 19 juillet 2023 visant à renforcer l'accès des femmes aux responsabilités dans la fonction publique.  

Cette dernière loi ne résume pas les efforts en faveur de l’égalité femmes hommes dans le public : un dialogue social vivace a donné lieu à l’accord du 30 novembre 2018 et plus récemment à l’accord de méthode du 6 novembre 2025.  

Selon les données du rapport annuel sur l’état de la fonction publique, cette politique a déjà donné des résultats significatifs : 

• l’écart de rémunération femmes-hommes à temps de travail égal est passé de 13,3 % à 9,9 % entre 2014 et 2025 dans la fonction publique.
• La FPH reste le mauvais élève, avec 19,1 % d’écart, devant la FPE (12,2 %) et la FPT (6,8 %). 
• A profil identique (grade, catégorie, statut, âge, type et taille d’employeurs similaires), l’écart tombe respectivement à 4,2 %, 2,6 % et 4 %.  

7 indicateurs en partie nouveaux 

L’idée, aujourd’hui, serait de ne pas défaire ce qui a été fait, tout en se mettant en règle avec le droit européen. L’un des enjeux sera surtout de compléter les indicateurs existants pour se mettre en conformité. Les trois fonctions publiques sont déjà astreintes, pour certains employeurs, à la production d’indicateurs qui répondent en partie aux exigences de la directive, mais sur des métriques un peu différentes.  

Le texte européen insiste en effet sur le fait de faire la distinction entre part fixe et part « variable ou complémentaire » ; sur la notion d’écart médian ; mais aussi sur « la proportion de travailleurs féminins et de travailleurs masculins dans chaque quartile » et surtout sur « l’écart de rémunération entre les femmes et les hommes par catégories de travailleurs, ventilé par salaire ou traitement de base et par composantes variables ou complémentaires ».  

A travail égal, rémunération égale 

Ce dernier indicateur, qui vise plus spécifiquement les différences de rémunération à poste et qualifications égaux, est le seul à être mentionné explicitement dans le projet de loi, pour trois raisons : 

• Certains employeurs publics (ceux qui emploient entre 100 et 250 agents) n’auraient à le produire que tous les 3 ans au lieu de tous les ans ; 

• L’employeur peut s’abstenir de publier cet indicateur si sa divulgation conduit à révéler la rémunération d’un agent (mais il doit quand même le transmettre au comité social) ;  

• Surtout, cet indicateur fait l’objet d’un suivi particulier : lorsqu’il révèle un écart supérieur à un pourcentage à fixer par décret (point déploré par les syndicats), mais qui ne pourra pas être plus de 5 % (directive oblige), toute une procédure s’enclenche. L’employeur doit mettre en place des mesures correctives. S’il ne respecte pas la procédure, il peut être soumis à des pénalités soit légères (pour les manquements bénins) soit jusqu’à hauteur de 1 % de la masse salariale, voire 2 % en cas de récidive. Ces pénalités remplacent les montants forfaitaires de quelques milliers d’euros prévus par les décrets actuels, en liant l’amende à la taille de la structure.  

Dans l’état actuel du projet de loi, le champ des employeurs concernés et la périodicité de production des indicateurs vont être modifiés suivant des lignes qui ne semblent pas encore totalement stabilisées. Il est notamment question d’un double seuil dans la FPT (50 agents et 40 000 habitants pour les collectivités territoriales) qui pourrait encore évoluer. 

Ces mesures entreraient en vigueur un an après promulgation de la loi, et même plus tard pour certains employeurs.  

L’inversion de la charge de la preuve 

Les structures qui n’entrent pas dans le champ de ce suivi ne sont pas pour autant à l’abri : un agent ou un candidat à un emploi public qui « s’estime lésé par un manquement à l’application du principe de l’égalité des rémunérations » peut lancer un recours, en présentant « des éléments de fait laissant supposer l’existence d’une discrimination, directe ou indirecte ».  

L’employeur devra alors « établir que sa décision est justifiée par des éléments objectifs étrangers à toute discrimination fondée sur le sexe ». La charge de la preuve repose donc en grande partie sur l’employeur. 

Les conséquences pour les services RH 

• Les services RH auront donc à produire assez rapidement les indicateurs attendus : la dimension « data » de leur fonction se confirme et s’affirme. 
• Ils devront être en mesure de fournir des comparaisons à compétences et postes égaux ; les autorités semblent penser, pour le moment, que la classification en grades et échelons suffira à y pourvoir, mais ce n’est pas certain. Un travail plus approfondi de cartographie des métiers pourra s’avérer nécessaire : c’est l’une des incertitudes de la loi. 
• Il faudra qu’ils soient prêts à faire face aux recours engagés par les agents, ce qui suppose d’avoir fait au préalable une revue critique des écarts de rémunération entre femmes et hommes, et les avoir soit corrigés soit justifiés par des éléments objectifs.  

Le droit à l’information 

Le 3e pilier de la directive et de la loi porte sur le droit des agents « à demander et à recevoir par écrit des informations relatives à leur niveau de rémunération ainsi qu’au niveau moyen de rémunération ventilé par sexe, des agents accomplissant un même travail ou un travail de valeur égale ». En clair, chacun doit pouvoir disposer d’éléments précis pour se situer dans l’échelle des rémunérations et vérifier qu’il ou elle est payé(e) « normalement ». 

Un droit encadré 

L’employeur aura 2 mois pour répondre à la demande, et pourra utiliser l’indicateur obligatoire correspondant – ce qui n’apportera pas grand-chose au demandeur si les obligations ont bien été remplies.  

Deux précisions viennent limiter la portée de cette mesure :  

• Quand la catégorie à laquelle l’agent appartient compte moins qu’un certain nombre d’agents (seuil à fixer par décret), l’employeur ne sera pas obligé de donner les éléments, pour éviter de divulguer la rémunération des autres.
• Et l’employeur n’est pas tenu de répondre aux « demandes abusives, en particulier par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique ». 

Les conséquences pour les services RH 

• Ce droit, que les agents peuvent exercer via leur comité social, peut s’avérer un moyen, pour les agents ou les syndicats, de « pousser » l’application de la loi, même au sein de structures trop petites pour être soumises à toutes les obligations prévues. 
• C’est une forte incitation à réaliser un travail de cartographie des métiers et des compétences permettant de produire les indicateurs attendus, et à en faire un levier de développement RH.  

En définitive, la directive « transparence » porte un nom ambigu : il n’est nullement question de divulguer la rémunération de tout un chacun. L’enjeu est surtout de garantir à tous les agents et candidats que leur compensation est calculée sur des critères précis et objectivables – qu’il s’agisse du traitement ou des compléments de rémunération. En cela, même si la loi ajoute une charge de travail supplémentaire aux professionnels RH du public, elle représente une réelle opportunité de refonder une politique de rémunération dynamique, attractive, génératrice de confiance et de reconnaissance.