CONFORMITÉ RH

Comment s’annonce le travail dans le ‘monde d’après’ ?

DeVéronique Tixier

8 septembre 2021

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A mesure que la perspective d’un retour à la normale se précise, la question de savoir précisément ce que sera cette ‘normale’ se pose avec plus d’acuité. Certains – employeurs comme salariés ou fonctionnaires – souhaitent le retour au statu quo ante ; d’autres voudraient conserver les modes de travail adoptés sous la contrainte pendant la crise sanitaire. Beaucoup se prononcent au moins pour un nouvel équilibre tenant compte des acquis de la période qui vient de s’écouler. Les promesses du ‘monde d’après’ vont-elles s’évaporer dès que le souvenir de l’épidémie s’estompera (une échéance qui n’est pas encore connue précisément) ? Ou le monde du travail, dans le public comme dans le privé, sortira-t-il transformé de la crise ? Nous faisons le point sur la situation d’aujourd’hui et sur les aspirations nouvelles des fonctionnaires et des salariés, en insistant sur le télétravail, modalité phare des périodes de confinement.

Les fluctuations du télétravail pendant la crise

La principale modification apportée par la crise sanitaire à l’organisation du travail, ou en tout cas la transformation la plus voyante, est incontestablement le recours au télétravail. Après le premier confinement de mars-mai 2020, au cours duquel une grande partie de l’économie et même certains services publics avaient été soit mis à l’arrêt, soit organisés en tout-distanciel, l’été 2020 avait vu un premier ‘retour à la normale’. La seconde vague a entraîné dès l’automne le retour de mesures restrictives, mais de moindre ampleur. Le télétravail a fait partie de ces mesures.

Alors que le régime d’urgence était régi par la loi, on constate que les autorités n’ont pas recouru à des nouveaux textes législatifs ou réglementaires pour imposer le télétravail, pas plus dans le privé que dans le public.

Le télétravail dans le public pendant les confinements

Le premier confinement, entre le 17 mars et le 11 mai 2020, a été marqué par un haut degré d’improvisation, imposé par les circonstances. Dans le public, le cadre légal ne permettait pas, en l’état, aux fonctionnaires de télétravailler plus de 3 jours par mois. La loi de transformation de la Fonction publique prévoyait certes la possibilité de télétravailler de manière ponctuelle, mais le décret d’application n’est paru que le 5 mai 2020, soit 6 jours avant la fin du confinement.

Un cadre provisoire

Selon un document de la DGAFP daté de mars 2020, la loi était néanmoins applicable en l’état. Le Conseil d’Etat avait en effet considéré en 2015, pendant le long délai de 4 ans qui a séparé le vote de la loi du 12 mars 2012 et le décret du 11 février 2016 précisant les conditions du télétravail dans la fonction publique, que l’application de la loi n’était « pas manifestement impossible en l’absence de mesures réglementaires ». La DGAFP a donc considéré qu’il en allait de même pour la loi de transformation, dans sa modification de la précédente loi.

En principe, cependant, le télétravail ne peut être mis en place dans la fonction publique que sur demande expresse de l’agent. Le même document de la DGAFP rappelle que « Le télétravail doit faire l’objet d’une demande écrite de l’agent et d’une autorisation ». Cet échange peut se faire par mail, mais juridiquement, il semble qu’il s’impose aux employeurs du public. Les circulaires et questions-réponses suivants ne semblent pourtant pas faire mention de cette obligation. Le télétravail serait-il considéré simplement comme une mesure de précaution dont l’imposition par l’employeur est justifiée par la situation ?

Ce relatif flou a conduit les syndicats à demander rapidement des garanties : la CFDT Fonctions Publiques émettait par exemple dès le début d’avril 2020 le souhait que le ministre de la Fonction Publique fournisse des « directives plus incitatives » pour que les employeurs publics clarifient et sécurisent la pratique du télétravail.

Le nouveau cadre réglementaire

Le décret du 5 mai 2020 est ensuite venu compléter le cadre réglementaire, en modifiant le décret du 11 février 2016 qui précisait les conditions d’organisation du télétravail dans les fonctions publiques. La loi du 12 mars 2012, dans son article 133, se réfère certes au Code du travail pour la définition du télétravail, mais elle renvoyait au pouvoir réglementaire le soin d’en fixer les limites. Les nouvelles règles ont donc été édictées en période de crise, tout en ayant été conçues auparavant. On peut supposer que la situation aura affecté la rédaction.

Le décret du 5 mai 2020 a apporté des assouplissements notables :

Les fonctionnaires peuvent télétravailler depuis un autre lieu « privé » que leur domicile. En clair, une résidence secondaire, ou chez un parent ou ami. Auparavant, ils avaient le choix entre leur domicile et un local professionnel. La nouvelle formulation est « au domicile de l’agent, dans un autre lieu privé ou dans tout lieu à usage professionnel. » , l’éventail des possibilités est donc plus large. Le lieu de travail doit être spécifié dans l’autorisation, mais plusieurs lieux peuvent être mentionnés.
Le recours ponctuel au télétravail est désormais possible. Surtout, il n’est plus obligatoire de prévoir un certain nombre de jours fixespar semaine. Il est possible de bénéficier d’ « un volume de jours flottants de télétravail par semaine, par mois ou par an ». Ces jours sont mobilisés par l’agent de la même façon, administrativement, que des jours de congé, ce qui suppose une validation RH, mais plus légère qu’une autorisation complète en bonne et due forme.
La règle des 3 jours par semaine maximum est maintenue, mais il est possible d’y déroger non seulement en cas de maladie, handicap ou grossesse comme auparavant, mais aussi « en raison d’une situation exceptionnelle perturbant l’accès au service ou le travail sur site ». Et ce sans limite de durée. L’épidémie de Covid-19 correspond bien sûr à la description. A noter que même dans ce cas, les agents doivent formuler une demande d’autorisation.
L’administration peut autoriser l’utilisation par un agent de son équipement informatique personnel (sauf, curieusement, si le télétravail a lieu à jours fixes).

L’évolution dans le temps des préconisations

A partir de mai 2020, le télétravail des fonctionnaires a donc pu être encadré par ces dispositions. Mais on remarque que, comme dans le privé, le télétravail n’a jamais été véritablement imposé. Des circulaires ministérielles ont énoncé des préconisations, sans y associer de sanctions en cas de non-respect. Chaque administration a été laissée libre d’appliquer les directives à sa manière.

Après l’accalmie de l’été 2020, les autorités ont choisi la voie de la circulaire pour faire évoluer les règles à suivre en fonction de la situation sanitaire, au moins dans la fonction publique d’Etat.

Une circulaire du 1er septembre 2020 rappelait simplement que « Le télétravail demeure une pratique qu’il convient de continuer à favoriser », sans fixer d’objectifs particuliers, ni préciser si le régime de la « situation exceptionnelle » devait être invoqué.
La circulaire du 7 octobre 2020 montait d’un cran dans la promotion du télétravail, en distinguant géographiquement le degré de priorisation. Dans les zones « normales », le télétravail devait « être privilégié ». Dans les zones d’alerte « renforcée ou maximale », la pratique devait « être incitée très fortement par les employeurs ». La circulaire recommandait à ceux-ci de prévoir 2 à 3 jours de télétravail pour les agents dont les missions le permettent. On restait donc dans le régime « normal ».
La circulaire du 29 octobre 2020 actait le basculement en « situation exceptionnelle » : les agents qui le pouvaient devaient télétravailler 5 jours par semaine, les autres le plus possible.
Après un assouplissement de fait au moment du 2e déconfinement de décembre 2020, une nouvelle circulaire du 5 février 2021 réaffirmait le fait que le télétravail devait être « la règle pour les agents dont les fonctions peuvent être exercées totalement ou principalement à distance ». Avec une précision : la possibilité offerte aux agents qui le souhaitent, sur autorisation, de « se rendre sur site un jour par semaine », afin de « prévenir les risques d’isolement ».
La circulaire du 26 mai 2021 amorce un assouplissement des mesures, consécutif à l’amélioration de la situation sanitaire. On passe ainsi successivement à un jour de présentiel par semaine autorisé (27 mai), 3 jours de télétravail (9 juin), 2 jours (1er juillet), puis à la situation habituelle au 1er septembre, si le contexte sanitaire le permet. Seules les personnes vulnérables continuent à bénéficier du télétravail à 100% lorsque c’est possible.

Le cadre légal et réglementaire a donc montré son adaptabilité aux circonstances. Le flou relatif du statut des recommandations publiques a cependant pu générer des différences significatives d’application sur le terrain.

Le télétravail dans le privé

Dans le secteur privé, le cadre légal du télétravail avait déjà été largement simplifié en amont de la crise. Le code du Travail prévoyait déjà explicitement le risque épidémique, et permettait en de telles circonstances aux employeurs de considérer la mise en télétravail comme un « aménagement du poste de travail » imposé par le contexte.

Là encore, les autorités n’ont pas eu recours à la voie légale ou réglementaire pour imposer le télétravail. Le calendrier des recommandations gouvernementales pour les salariés du privé a suivi à peu près celui des fonctionnaires.

Lors du premier confinement, il semble bien que l’obligation du télétravail ait essentiellement découlé de l’allocution télévisée du président de la République du 16 mars 2020 et des communiqués subséquents du ministère du Travail. Par la suite, elle s’est incarnée dans les versions successives du Protocole national pour assurer la santé et la sécurité des salariés en entreprise.

Ce document, de l’aveu même de la DGT, n’a pas de valeur contraignante. Mais l’inspection du travail en tient néanmoins compte pour établir si l’employeur se conforme bien à ses obligations en matière d’évaluation des risques sanitaires et de protection des salariés. Le Conseil d’Etat a confirmé ce point le 17 décembre 2020.

A la rentrée 2020, le protocole sanitaire a réduit ses préconisations à une recommandation générale en faveur du télétravail lorsque possible, dans des termes analogues à ceux de la fonction publique.
La version du 29 octobre 2020 rétablit l’obligation du télétravail maximal, énonçant que « le temps de travail effectué en télétravail est porté à 100% pour les salariés qui peuvent effectuer l’ensemble de leurs tâches à distance ». Le premier ministre et la ministre du Travail annoncent même des sanctions en cas de non-respect, mais à priori sans plus de fondement juridique.
Une mise à jour de mars 2021 demande aux entreprises des départements les plus touchés de mettre en place un plan d’action en matière de télétravail.
La version d’avril 2021 étend cette obligation de plan d’actions à toutes les entreprises, sur tout le territoire. Comme dans le public, elle précise également que les salariés peuvent revenir un jour par semaine s’ils sont trop isolés.
A partir du 9 juin 2021, l’obligation du télétravail prend fin, et les entreprises sont invitées à définir, avec chaque salarié, un nombre minimal de jours de télétravail. La nouvelle version du protocole sanitaire, à la date du 30 juin 2021, se contente de renvoyer les entreprises au dialogue social et à l’ANI du 26 novembre 2020. Celui-ci, cependant, n’est ni normatif ni même prescriptif : il se contente de rappeler le cadre existant et se présente comme un référentiel.

L’épisode de la crise sanitaire aura été, d’un point de vue juridique, un curieux exercice, au cours duquel la parole gouvernementale a pris une apparence normative sans chercher à en avoir les moyens – peut-être pour des raisons constitutionnelles. Des recommandations ont été exprimées comme des obligations, ce qui a pu dérouter les entreprises et les salariés.

Les aspirations des fonctionnaires et des salariés

Qu’en pensent les intéressés ? Selon un sondage Elabe pour Les Echos, l’Institut Montaigne et Radio Classique, seuls 26% des Français souhaitent revenir à la situation antérieure. 13% aimeraient pérenniser le mode de travail mis en place pendant la crise. Et 60% se prononcent pour un nouvel équilibre entre télétravail et présentiel. Les salariés du privé sont un peu moins nombreux à le souhaiter (57%), et les fonctionnaires encore moins (55%). Il reste qu’une large majorité des actifs ne veulent pas d’un retour en arrière : 81% des personnes interrogées souhaitent télétravailler au moins un jour par semaine (une partie des partisans du statu quo télétravaillait sans doute déjà avant).

Le présentiel reste plébiscité pour la vie sociale, la formation des jeunes et des nouveaux, le travail en équipe, ou encore le sentiment d’appartenance. Le télétravail est loué pour l’autonomie, l’organisation du travail, la conciliation vie personnelle/vie professionnelle.

Une étude ViaVoice de juin 2021 apporte un autre éclairage, sur les salariés du privé. 38% des personnes interrogées déclarent avoir été en télétravail pendant la pandémie, au moins de temps en temps. Sur cet échantillon, près de la moitié appréhendent le retour au présentiel. Un tiers des répondants estiment que la période a affecté leur sentiment d’appartenance ou leur attachement à l’organisation. Leurs principales attentes pour l’avenir sont davantage de reconnaissance et de confiance. Ils estiment globalement qu’ils ne les obtiendront pas.

Ces aspirations indiquent, plus qu’une aspiration à déserter le lieu de travail, un désir profond de changement managérial et de réinvention du lien à l’organisation. Plus de responsabilisation, plus d’autonomie, des relations plus « horizontales » avec la hiérarchie : c’est ce qu’incarne le souhait de pouvoir recourir plus librement au télétravail, mais aussi aux horaires flexibles ou au flex-office.

Malgré la volonté de certains employeurs, publics ou privés de revenir à la situation avant la crise sanitaire, il est difficile d’imaginer que l’organisation du travail va rentrer sagement dans son cours de l’avant-Covid. Simultanément, on est frappé par le fait que le cadre légal du travail ne semble pas avoir connu de véritable transformation pendant cette crise, au-delà des effets d’annonce. L’accord national interprofessionnel de novembre 2020 n’a rien apporté de substantiel dans le privé, tout en envoyant un signal clair en faveur d’une transformation des modes de travail. Qu’en sera-t-il de l’accord-cadre attendu dans la fonction publique ? Permettra-t-il de concrétiser les attentes des agents et de leurs services RH, malgré un cadre réglementaire encore assez contraignant ? Les semaines et les mois à venir nous le diront.