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L’apprentissage dans le public et le privé : où en est la convergence ?
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Créé dans les années qui ont suivi la Première Guerre mondiale, le système français d’apprentissage s’est d’abord adressé spécifiquement aux métiers techniques de l’industrie. Son champ n’a cessé depuis de s’agrandir, dans trois directions : vers les services et l’ensemble des secteurs d’activité ; vers les niveaux supérieurs d’enseignement ; et du privé vers le public.
Bien sûr, la fonction publique n’a pas attendu que l’apprentissage lui soit accessible pour pratiquer l’alternance : le statut de stagiaire de la fonction publique représente une forme d’apprentissage intégrée au cursus. Le fait de pouvoir accueillir des apprentis formés dans des CFA extérieurs, dans des conditions analogues à celles du privé, n’en constitue pas moins une nouveauté intéressante, qui contribue encore à la convergence entre public et privé en matière de ressources humaines.
Où en est-on de cette convergence ? Quelles différences persistent entre privé et public ? Et quels freins subsistent de part et d’autre ? Retraçons un rapide historique de l’apprentissage pour répondre à ces questions.
Les origines de l’apprentissage
L’apprentissage est probablement la plus ancienne des pédagogies. Au moyen-âge, le maître-artisan accueillait de jeunes apprentis qu’il formait à son métier sur une période de deux ou trois ans, dans le cadre de la corporation. Cette organisation a perduré sous l’Ancien Régime. L’abolition des corporations par la loi Le Chapelier, en 1791, a créé une rupture, générant durablement une « exception française » en matière d’apprentissage. Celui-ci ne disparaîssant pas dans les faits, mais il a échappé pendant plus d’un siècle à tout encadrement juridique contraignant.
C’est sans doute de cette particularité historique que la France a hérité son rapport très particulier à l’alternance, longtemps reléguée au rang de pédagogie de second ordre, là où nombre de nos voisins en font un usage extensif et naturel, en l’intégrant pleinement au système de formation. Dès le début de la Révolution Industrielle, l’histoire de l’apprentissage en France est celle d’une reconquête. Et l’insistance des gouvernements successifs à le promouvoir trahit la disgrâce dont l’apprentissage a fait historiquement l’objet.
Le contrat d’apprentissage est pourtant le premier contrat de travail écrit à avoir été imposé par la puissance publique. La loi du 22 février 1851 relative aux contrats d’apprentissage définit ces derniers comme suit : « Le contrat d’apprentissage est celui par lequel un fabricant, un chef d’atelier ou un ouvrier s’oblige à enseigner la pratique de sa profession à une autre personne, qui s’oblige, en retour, à travailler pour lui ; le tout à des conditions et pendant un temps convenus ». Il « est fait par acte public ou par acte sous seing privé ». Et la loi précise le contenu du contrat.
Il faut ensuite attendre la loi Astier du 25 juillet 1919 pour assister à la création de l’apprentissage tel que nous le connaissons aujourd’hui. La loi donne naissance au certificat d’aptitude professionnelle (CAP) et à l’obligation, pour les apprentis mineurs, de suivre des « cours professionnels » au moins 4 heures par semaine et 100 heures par an, sur leur temps de travail (sauf dans les entreprises ayant adopté la journée de 8 heures ou la semaine de 48 heures, où la formation peut avoir lieu hors temps de travail…).
Le dispositif est complété par la création, par la loi des finances du 13 juillet 1925, de la taxe d’apprentissage, pour financer l’enseignement technique. C’est le véritable acte de naissance de l’apprentissage, qui dispose désormais de ressources propres.
L’émergence du système actuel
La grande date suivante est 1971, année où les lois Delors ont façonné le système français de formation professionnelle et d’apprentissage, jusqu’à son remodelage par la réforme de 2018. L’une des lois du 16 juillet 1971 est consacrée spécifiquement à l’apprentissage. Elle construit sur l’existant, en le consolidant. Elle institutionnalise les centres de formation d’apprentis (CFA), qui existaient déjà depuis les années 50-60, notamment à l’initiative des entreprises et des branches. L’embauche d’un apprenti est subordonnée à l’obtention par l’employeur d’un agrément du comité départemental de la formation professionnelle. L’apprenti devait avoir entre 16 et 20 ans (âge maximal porté à 25 ans par ordonnance en 1986, puis à 30 ans en 2019). Le principe d’une grille de salaire différente pour les mineurs et les majeurs est posé.
Par la suite, au-delà de l’évolution progressive de ces paramètres (âge des apprentis, grille des salaires), trois grandes évolutions structurelles marquent l’histoire de l’apprentissage :
- Le transfert aux régions du conventionnement : c’est l’article 83 de la loi Defferre du 7 janvier 1983 qui opère cette transformation. La loi « Avenir Professionnel » a mis fin au 1er janvier 2019 à ce rôle central des régions dans l’apprentissage, qu’elles auront joué pendant 35 ans.
- L’émergence d’une autre filière de l’alternance, créée la même année à l’initiative des partenaires sociaux : l’avenant du 26 octobre 1983 à l’accord national interprofessionnel de 1970 invente les contrats de qualification et d’adaptation, remplacés par le contrat de professionnalisation en 2004. Les entreprises et les branches se dotent ainsi d’un dispositif plus coûteux mais plus souple que l’apprentissage, pour répondre plus directement à leurs besoins de compétences.
- L’ouverture de l’apprentissage à l’ensemble des métiers et des niveaux de qualification. La loi Séguin du 23 juillet 1987 permet ainsi explicitement aux apprentis de préparer des diplômes ou titres de tout niveau.
Au cours des années suivantes, on assiste à une double convergence institutionnelle : celle des deux branches de l’alternance (apprentissage et professionnalisation) ; celle de l’apprentissage dans le privé et dans le public.
Les étapes de la convergence public/privé
A partir des années 1990, la volonté des gouvernements successifs de promouvoir l’apprentissage en tant que modalité pédagogique conduit à en suggérer l’utilisation dans le secteur public non marchand. C’est une loi du 17 juillet 1992 qui, dans son article 18, en propose l’expérimentation aux « personnes morales de droit public dont le personnel ne relève pas du droit privé ». Au terme de la période d’expérimentation, la loi du 16 octobre 1997 sur l’emploi des jeunes a pérennisé la pratique.
Dès le départ, un certain nombre de différences apparaissent :
- Le lien avec l’emploi : le contrat d’apprentissage public ne débouche pas sur un recrutement.
- Le financement : l’employeur public, non soumis à la taxe d’apprentissage, doit payer le CFA.
- La rémunération des apprentis : une majoration de 10% et 20% du salaire est appliquée aux apprentis d’employeurs publics préparant un diplôme de niveau bac et bac+2 respectivement. Cette règle a évolué récemment, comme nous allons le voir.
Pour l’essentiel, les mesures de la loi du 16 octobre 1997 sont restées en vigueur jusqu’à la loi de transformation de la fonction publique du 6 août 2019. La loi El Khomri du 8 août 2016 n’a fait, pour l’essentiel, qu’inscrire les articles de la loi du 16 octobre 1997 dans le code du Travail.
2018 : une petite révolution
La loi « Avenir professionnel » du 5 septembre 2018 marque une date importante dans la convergence entre apprentissage et professionnalisation. Il avait été envisagé un moment de fusionner les deux dispositifs, qui s’adressent à des publics similaires. En définitive, on s’est contenté de les rapprocher. La mesure la plus marquante est la suppression de la tutelle des régions sur l’apprentissage. Désormais, les formalités de création d’un CFA deviennent les mêmes que pour celle d’un organisme de formation classique : une déclaration d’activité à la Direccte suffit.
Au cours des années précédentes, la convergence professionnalisation/apprentissage s’était traduite par le fait que les Opca, collecteurs des fonds de la formation professionnelle, s’étaient appairés à des Octa, collecteurs de la taxe d’apprentissage. Les nouveaux opérateurs de compétences (Opco), qui remplacent les Opca et les Octa, ont perdu l’une et l’autre prérogative, la collecte étant transférée aux Urssaf. Mais ils gagnent un rôle d’opérateurs de la politique de formation en alternance, sur les deux versants : apprentissage et professionnalisation.
La loi Avenir Professionnel n’a que peu d’impact direct spécifique sur l’apprentissage dans la fonction publique. Le secteur public n’accède toujours pas au contrat de professionnalisation. Le changement de mode de financement (passage à une rémunération au « coût contrat ») a cependant créé davantage d’incertitudes dans le public que dans le privé, étant donné que l’employeur public paie le CFA.
La loi amorce une convergence sur la définition du maître d’apprentissage. C’est un décret du 18 janvier 2019 pris pour application de la loi Avenir professionnel qui a aligné les conditions de compétence du maître d’apprentissage du public sur celles du privé. Auparavant, ces conditions étaient plus exigeantes dans le public : c’était l’un des freins au développement de l’apprentissage dans le public identifié par le rapport Hénart de 2009.
Les différences entre public et privé
La convergence engagée en 1992 n’a pas, à ce jour, abouti à une identité de situation. Quelles sont les principales différences ?
Le rapport au recrutement
Le principal contraste vient sans doute de la place du contrat d’apprentissagedans les voies et dispositifs de recrutement du secteur public. Il est obligatoirement à durée déterminée et à la différence de son homologue du privé, il n’est pas prioritairement un moyen de recrutement. Il n’y a pas de « voie spéciale » de recrutement via l’apprentissage et l’alternance : au terme de leur contrat, les apprentis peuvent soit conclure un nouveau contrat d’apprentissage (à certaines conditions et dans la limite de 3), soit passer un concours, soit se faire recruter dans le privé, ou comme contractuel dans le public.
Le guide de l’apprentissage dans la fonction publique territoriale publié par le CNFPT fixe comme premier intérêt de l’apprentissage, pour l’employeur public, le fait de « répondre à un objectif politique », en participant « concrètement à l’effort de qualification des jeunes ou de personnes en situation de handicap sur son territoire ». Fait nouveau, cependant, le 2e intérêt cité est la « gestion dynamique des ressources humaines ». L’accueil d’apprentis est perçu comme un moyen de pré-recruter sur des métiers en tension, étant entendu que les expériences et connaissances acquises en apprentissage seront de « vrais atouts pour préparer et réussir les concours de la fonction publique territoriale ».
Le mode de financement
Le financement est une autre différence, même après la loi « Avenir professionnel » qui en a transformé les circuits.
L’employeur privé bénéficie des réductions Fillon sur le salaire des apprentis (mais pas d’exonérations totales de charges) et, éventuellement, de l’aide unique à l’apprentissage s’il remplit les conditions, ou de l’aide exceptionnelle de 5 000 ou 8 000 € mise en place dans le cadre des mesures d’urgences liées à la crise sanitaire. Par ailleurs, il ne paie pas les frais pédagogiques au CFA, puisqu’il paie la taxe d’apprentissage.
L’employeur public, quant à lui, ne bénéficie pas de ces aides. Mais il est exonéré des charges et cotisations sociales des apprentis. En revanche, il doit payer la formation (sauf s’il acquitte la taxe d’apprentissage). Dans la fonction publique territoriale, avant les récentes réformes, les régions contribuaient largement – mais inégalement – au financement de ces frais. Depuis le 1er janvier 2020, c’est le CNFPT qui en assume obligatoirement la moitié, les moyens des régions étant désormais réduits. Le CNFPT est en outre habilité à négocier avec France Compétences pour obtenir des coûts contrat réduits. L’impact pour les collectivités de la loi Avenir Professionnel est ainsi contenu.
D’une façon générale, l’apprentissage dans le secteur public ne passe pas par le circuit administratif et financier « normal » : les employeurs publics n’ont pas de relations avec les Opco. Une conséquence est que la prise en charge des frais de transport et d’hébergement des apprentis ne leur est pas accessible, à la différence du privé.
Les majorations de salaire
Le régime des majorations de salaire des apprentis spécifiques au secteur public a changé plusieurs fois ces derniers mois. Comme on l’a vu, jusqu’à la loi de transformation de la fonction publique du 6 août 2019, les apprentis bénéficiaient, en plus de leur rémunération calculée de la même façon que dans le privé, d’une majoration de 10% et 20% lorsqu’ils préparaient des diplômes de niveau bac et bac+2. La loi de transformation a aligné le régime de rémunération sur celui du privé, rendant de fait la majoration caduque, même si la modification réglementaire n’a été actée que par un décret du 24 avril 2020. Celui-ci maintient, pour les employeurs publics, une faculté, mais pas d’obligation, d’appliquer des majorations de 10% et 20% aux rémunérations des apprentis, sans préciser de critères. En matière de rémunération, l’alignement est donc quasi total.
La loi de transformation de la fonction publique, enfin, a levé un obstacle institutionnel à l’embauche d’apprentis dans le secteur public : jusqu’à présent, seules les « personnes morales de droit public dont le personnel ne relève pas du droit privé » pouvaient recruter en apprentissage. Cette faculté est désormais ouverte à tout employeur public doté de la capacité juridique à recruter. C’est le cas notamment des autorités administratives indépendantes, comme la Cnil ou le CSA.
Pour quels résultats ?
Après un ralentissement consécutif à la crise de 2008, le nombre d’apprentis – public et privé confondu – est reparti à la hausse depuis 2016, avec une brusque accélération en 2019. Début 2020, on frôlait l’objectif de 500 000 apprentis fixé autrefois par Jean-Louis Borloo (pour… 2009). L’accélération de 2019 est essentiellement due à la loi « Avenir professionnel », qui a levé le principal frein au développement de l’apprentissage dans le privé : l’agrément régional. La hausse s’est en partie faite par substitution avec la professionnalisation, devenue moins avantageuse en raison de son coût supérieur : si on comptait 50 000 apprentis de plus en décembre 2019 par rapport à décembre 2018, on recensait également 16 700 contrats de professionnalisation en moins, alors que la professionnalisation était jusqu’à présent sur une dynamique de croissance forte (+26 000 en 2018). Il reste qu’au total, la barre des 700 000 alternants a été franchie en 2019.
Le tableau est moins réjouissant pour l’apprentissage dans le public : en 2019, pendant que le nombre de nouveaux contrats d’apprentis dans le privé gagnait 16,9%, les nouveaux contrats avec des employeurs publics baissaient de 2,7%. Pourtant, la tendance était à la hausse ces dernières années, sous l’impulsion de politiques volontaristes, poussées notamment par le CNFPT.
Stagnant autour de 1% des nouveaux contrats entre 1994 et 2001, les contrats d’apprentis du public ont ensuite entamé une hausse progressive qui les a amenés autour de 3% entre 2010 et 2014, pour monter à 5% en 2016-2018. En 2019, ils sont redescendus à un peu plus de 4%. En valeur absolue, on est passé de 1 600 contrats en 1994 à autour de 15 000 aujourd’hui. Dans leur immense majorité, les apprentis sont employés dans la fonction publique territoriale.
Conclusion : les obstacles au développement de l’apprentissage dans le public
Qu’est-ce qui empêche encore l’apprentissage de décoller dans le public ? Un rapport public de février 2014 faisait l’inventaire des freins au développement de cette modalité d’embauche dans l’administration. Certains de ces freins ont été levés depuis : c’est le cas de la majoration de salaire pour les formations niveau bac ou bac+2 et de la différence de critères pour l’agrément des maîtres d’apprentissage.
La cause principale réside sans doute dans le manque d’incitations. Dans le privé, l’apprentissage est avant tout un mode de recrutement. Les entreprises embauchent un jeune pour effectuer une tâche donnée et le forment en cohérence avec les méthodes « maison ». Si les conditions sont réunies, si l’apprenti s’intègre bien à l’entreprise et si le besoin de recrutement est là, il rejoint l’équipe à l’issue de la période d’apprentissage.
Dans le public, ce levier RH existe dans une moindre mesure. Le concours reste la voie d’accès au statut – même si une expérimentation est en cours pour titulariser les apprentis en situation de handicap. Et il n’y a pas ou peu de raison de recruter en apprentissage en préalable à l’embauche de contractuels.
Le coût est un autre problème, que la loi « Avenir professionnel » n’a pas arrangé. Dans la territoriale, la contribution du CNFPT devrait créer les conditions d’une meilleure visibilité, mais les conditions ne sont pas les mêmes que dans le privé, où les coûts pédagogiques sont mutualisés via la taxe professionnelle.
Un autre obstacle est spécifique à la fonction publique d’Etat : les apprentis comptent pour 1 ETP dans le calcul des plafonds d’emploi. Le rapport de 2014 proposait déjà de ne les compter que pour ½ ETP.
D’autres freins particuliers ont été levés récemment : c’est ainsi que dans la fonction publique hospitalière, les apprentis peuvent désormais, depuis la loi de transformation de la fonction publique, exercer des fonctions d’infirmier.
La convergence entre public et privé sur l’apprentissage est désormais quasi aboutie d’un point de vue légal et réglementaire sur tous les points, sauf… sur les freins cités. Tant que l’apprentissage ne pourra pas déboucher d’une manière ou d’une autre sur une embauche et tant que le financement ne se fera pas de manière mutualisée via un assujettissement à la taxe professionnelle, on ne peut guère s’attendre à ce que les résultats soient comparables. Une convergence totale est-elle souhaitable ? C’est une toute autre question.
(Chiffres : Dares et site PoEm du ministère du Travail).
