La DSN dans le public : retour sur une transition réussie
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La DSN est sans doute l’un des chantiers numériques les plus considérables parmi ceux qui ont été entrepris en France. Entre 2016 et 2022, plus de 2 millions d’entités privées et publiques se sont mises à centraliser en un seul flux mensuel les déclarations sociales et les taux d’impôt sur le revenu de 28 millions de personnes. Pour les agents de la fonction publique, le passage s’est fait progressivement entre 2020 et 2023. D’où vient cette réforme ? Et où en sommes-nous aujourd’hui ?
La déclaration sociale unique et centralisée : un vieux projet
L’idée de simplifier la vie administrative des employeurs, et en particulier leurs obligations déclaratives, face aux complexités du système social ne date pas d’hier. La notion de déclaration unique remonte à la loi Madelin du 11 février 1994 relative à l’initiative et à l’entreprise individuelle, dont l’article 32 prévoit que les données sociales relatives aux effectifs feront « l'objet d'une seule déclaration établie sur un support unique et adressée à un unique destinataire ». Le décret d’application de cet article, qui devait s’appliquer au 1er janvier 1996, n’a jamais été publié. Selon la Cour des comptes, les organismes sociaux n’auraient pas voulu de cette harmonisation.
Le GIP-MDS et la DSN secteur privé
En 2000, la création du GIP Modernisation des déclarations sociales (GIP MDS) relance la machine, en créant le portail net-entreprise.fr et en permettant le dépôt en ligne des DUCS, DUE et autre DADSU. Fin 2006, le GIP-MDS lançait l’étude de faisabilité de la déclaration sociale nominative (DSN), qui devait remplacer toutes les formalités déclaratives. En plein cœur de la 1re vague de digitalisation de l’Etat, celle de l’information en ligne et des démarches facultatives, l’une des mesures phares de la 2e vague, celle des grands systèmes centralisés et automatisés, se préparait donc.
Les acteurs de cette aventure, éditeurs de paie comme organismes sociaux, se mettent vite au travail, mais il faut attendre la loi Warsmann de simplification du droit du 22 mars 2012 pour voir inscrit dans la loi l’acte de naissance de la DSN, à l’article 35. D’abord sous la forme d’une modalité facultative, à partir de 2013 ; puis d’une modalité obligatoire à compter de 2016 – une date repoussée par la suite par décret pour une partie des entreprises à 2017.
Le GIP-MDS et la DSN secteur public
Jusqu’à 2012, cependant, il n’était question que des employeurs de salariés de droit privé. La fonction publique, qui s’adresse à des organismes sociaux différents, avec des cotisations différentes, semblait extérieure au champ de la discussion. C’est une ordonnance du 18 juin 2015, prise en application d’une autre loi de simplification de la vie des entreprises (celle du 20 décembre 2014), qui introduit officiellement le principe d’une DSN dans le public, avec une échéance initialement prévue à 2020 pour tous les employeurs publics des 3 versants.
C’est aussi en cela que la DSN est emblématique de la « 2e digitalisation de l’Etat », après celle des années 2000 : on y retrouve toujours cette recherche d’une convergence public/privé en matière de gestion RH et paie. Mais en définitive, la puissance publique aura décidé dans un second temps, comme par esprit d’escalier, d’étendre la DSN à ses propres agents.
Enfin, entre l’entrée en vigueur de la DSN dans le privé et dans le public, un autre événement majeur a lieu : la mise en œuvre d’une vieille promesse, le prélèvement à la source, que l’on décide d’intégrer à la DSN. Celle-ci sort ainsi du seul champ social pour empiéter sur le fiscal.
Déploiement de la DSN dans le public : un calendrier essentiellement respecté
La DSN revêt des problématiques spécifiques pour les employeurs publics. En plus des organismes de protection sociale (OPS) du secteur privé (pour les agents contractuels), la déclaration doit prendre en compte les interlocuteurs spécifiques au secteur public (CNRACL, Ircantec, RAFP…). Elle doit tenir compte des différents statuts qui coexistent souvent au sein d’un même établissement. Avec un avantage au départ, bien sûr : l’expérience acquise lors du déploiement dans le privé quelques années plus tôt.
La DSN publique se proposait donc de remplacer 41 procédures déclaratives, et supprimait les DADS-U, DUCS et prélèvement à la source.
Le déploiement dans le public, prévu initialement pour 2020, se sera finalement échelonné sur 4 échéances. Notons qu’environ 2 700 employeurs publics avaient déjà franchi le pas avant 2020. Pour les autres :
- 2020 : environ 2 000 employeurs, dont : établissements publics de plus de 10 000 agents hors CNRS, régions, départements, intercommunalités (sauf communautés de communes), hôpitaux de plus de 9 000 agents ;
- 2021 : environ 10 000 employeurs, dont : agents de l’Etat payés par la DGFiP, CNRS, communautés de communes, établissements communaux de plus de 350 agents, communes de plus de 100 agents, hôpitaux de 1 500 à 9 000 agents ;
- 2022 : plus de 46 000 employeurs, dont : établissements publics de moins de 400 agents, établissements communaux de moins de 350 agents, communes de moins de 100 agents, hôpitaux publics et établissements médico-sociaux de moins de 1 500 agents ;
- 2023 : les retardataires, représentant 5% des employeurs publics (ou 1 600 selon d’autres sources), essentiellement des petites collectivités.
Au terme du processus, 70 000 établissements publics étaient passés en DSN, représentant 5,6 millions d’agents publics. Globalement, début 2023, 2 millions d’entités publiques et privées délivraient mensuellement la DSN de 28 millions de personnes. C’était l’aboutissement d’un chantier considérable, et la réalisation, grâce au digital, d’une promesse formulée près de 30 ans auparavant.
Un bon niveau d’acceptation
Comment les employeurs publics et leurs DRH ont-ils vécu ce passage au tout-digital centralisé ?
Un taux de satisfaction très élevé
Selon une enquête publiée en 2024 et réalisée courant 2023 par net-entreprise auprès d’un peu plus de 1 700 entités publiques, 81% des répondants se déclaraient satisfaits de la DSN. Soit exactement le même niveau que celui mesuré en 2019 par net-entreprises pour les employeurs du privé, et que celui calculé par l’Ifop en 2022.
Rappelons que l’objectif initial de la DSN était de faciliter la vie des déclarants, même si ce ne sont pas les seuls bénéfices attendus. C’est bien le premier avantage perçu par les employeurs publics, qui sont 80% à juger que la DSN permet de « simplifier la transmission aux organismes de protection sociale », et 62% à juger qu’elle fait « gagner du temps aux équipes RH/Paie et aux comptables ».
La fiabilité, la sécurisation et la limitation du nombre d’erreurs dans les déclarations, en revanche, ne sont mentionnées que par environ la moitié des répondants. Le sujet de la sécurisation des droits des agents ne mobilise que 30% de l’échantillon.
En clair, la dimension « simplification » fait la quasi-unanimité, mais la fiabilité divise encore les utilisateurs. « Là où il nous fallait auparavant un quart d'heure pour établir une attestation France Travail, cela nous prend désormais moins de 5 minutes », témoigne ainsi la DRH d’une commune dans l’enquête net-entreprise. Un autre DRH de collectivité souligne que « 2 ans après sa mise en place, la DSN est complétement intégrée à notre processus de paie. La DSN nous a fait gagner en fluidité et a permis d’alléger notre charge de travail. Nous mettions auparavant une semaine à vérifier les paies sur un an, nous mettons désormais 6 heures. Si nous avions une appréhension au départ, nous avons largement utilisé les possibilités de tests et d’accompagnement. »
FPE et petites structures de la FPT sont les plus enthousiastes
Les petits établissements se montrent les plus satisfaits. Ce sont les grands établissements de la FPT et de la FPH qui manifestent le plus souvent leurs réserves, en lien probablement avec la plus grande complexité et de leurs obligations de paie et donc de la réponse qu’y apporte la DSN. On rejoint la difficulté propre à la fonction publique : la coexistence d’agents aux statuts hétérogènes, avec des déclaratifs distincts.
La FPH a semble-t-il un peu plus souffert de la transition, notamment du fait de la crise sanitaire qui mobilisait les services RH, mais aussi du fait d’un paysage SIRH-paie plus éclaté. Seuls 67% des répondants issus de la FPH ont déclaré être satisfaits du passage en DSN.
La FPT, au contraire (82% de satisfaction), a bénéficié selon net-entreprise de la mobilisation et du bon niveau de préparation des grands éditeurs du secteur. Pour la FPE, qui était sans doute déjà davantage structurée et centralisée, le taux de satisfaction de 86% montre que le processus a été bien maîtrisé et bien vécu.
Les conditions du succès
Qu’est-ce qui conditionne le succès dans la démarche de passage en DSN ? 3 facteurs principaux sont cités par les employeurs publics :
- Le fait d’être accompagné de façon spécifique par un éditeur ou par un OPS ;
- La mobilisation des équipes ;
- Les formations en amont.
Le facteur humain, l’expertise, la compétence, la cohésion d’équipe sont donc les leviers déterminants du succès.
Freins et difficultés
L’enquête de net-entreprise comporte un dernier chiffre parlant : 73% des répondants estiment que l’impact de la DSN sera positif à terme. C’est beaucoup, mais cela signifie tout de même que plus d’un quart des professionnels concernés dans le public sont potentiellement inquiets de l’avenir – ou estiment que la DSN n’a rien apporté.
Nous n’avons pas identifié d’études qui permettraient de mesurer ou d’identifier précisément les réticences et les craintes qui demeurent parmi les professionnels de la paie et des RH dans le public à l’égard de la DSN. Mais les réponses et évolutions imaginées par le GIP-MDS et les pouvoirs publics pointent toutes dans la même direction : la fiabilisation des données transmises, par l’institution de contrôles pour détecter les erreurs et de procédures pour les rectifier.
La DSN n’est pas seulement une simplification administrative. Elle est aussi un moyen de raccourcir le temps entre le moment où une réforme affectant la paie est instituée et celui de son entrée en vigueur effective. Ainsi, en 2024, quand il a fallu intégrer le montant net social à la DSN et préparer son intégration au nouveau bulletin de salaire, tous les éléments étaient en place pour permettre une évolution aussi fluide que possible. Avec au moins 4 bénéfices associés :
- la mise en œuvre des réformes pèse moins sur les employeurs, publics ou privés ;
- les politiques publiques qui se traduisent en paie sont plus efficaces et se déploient plus rapidement ;
- les données sociales sont plus exhaustives et permettent donc des statistiques plus précises ;
- le calcul des droits sociaux des agents et des salariés est plus fiable.
Comme toute simplification, la DSN dissimule de grandes complexités, qui sont en grande partie prises en charge par les éditeurs de logiciel de paie. Plus que jamais, leur expertise, leur réactivité et leur rigueur sont précieuses !
