CONFORMITÉ RH
Le report des droits à congé, épisode 3 : l’obligation d’information
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L’un des principaux feuilletons légaux en droit du travail des années 2010 avait – croyait-on – trouvé sa conclusion au premier jour de l’été 2025, quand un décret fixait finalement les conditions du report du droit à congés payés des agents et salariés de retour d’arrêt maladie, en conformité avec le droit européen. L’histoire, pourtant, n’était pas tout à fait finie : le Conseil d’Etat estime que l’information des agents quant à leurs droits à congés reste insuffisamment sécurisée. Pour les gestionnaires RH du public, cela signifie une standardisation et une mise à jour de la routine post-congé maladie, qu’il va falloir intégrer aux pratiques.
Episode 1 : l’ancien système
Les différents types de congés rémunérés se sont mis en place progressivement et dans le désordre au fil des lois et des conquêtes sociales. Or l’articulation entre ces différents congés, aux modes d’acquisition et d’utilisation distincts, pose un certain nombre de problèmes d’application, qui ont trouvé des réponses divergentes et pas toujours très claires dans le privé et dans le public au fil du temps.
Avant les évolutions récentes, les règles en vigueur dans le secteur privé remontaient à l’après-guerre, avant même le code du Travail de 1973. Celles qui prévalaient dans le public découlaient notamment de décrets pris à partir de 1984 pour codifier le sujet.
La situation était à peu près la suivante, sur 3 questions apparentées mais distinctes.
Question n°1 : le report des congés payés
Si mon congé maladie m’a empêché de prendre des jours de congés avant la fin de la période de référence (année civile dans le public, 1er juin au 31 mai le plus souvent dans le privé), puis-je les reporter sur la période de référence suivante ?
Dans le secteur privé, la réponse était « non », sauf en cas de congé maternité ou de congé consécutif à une maladie professionnelle ou à un accident du travail.
Dans le secteur public, la réponse était également « non », y compris, théoriquement, en cas de congé maternité, de maladie professionnelle ou d’accident du travail. Aucun report des congés sur l’année suivante n’était automatique d’un point de vue légal et réglementaire, même si l’employeur public pouvait l’accorder. Le décret du 26 octobre 1984 était très clair sur le sujet.
Question n°2 : l’acquisition de droits pendant le congé maladie
Pendant mon congé maladie, est-ce que je continue à acquérir des droits à congés payés ?
Dans le secteur privé, la réponse était également « non » sur ce point, sauf, là encore, en cas de congé maternité, de maladie professionnelle ou d’arrêt consécutif à un accident du travail.
En revanche, dans le secteur public, la réponse était « oui ». Les périodes de congé maladie, quelle que soit leur origine, donnaient bien lieu à l’accumulation de droits à congés payés pour les agents.
Question n°3 : la maladie en période de congés payés
Si je tombe malade avant ou pendant mes vacances, mes jours de congé payé sont-ils perdus, ou puis-je les reporter ?
Cette question dérivée des précédentes trouvait là encore des réponses différentes suivant le secteur.
Dans le privé, le report était acquis si le salarié tombait malade avant le départ en vacances. S’il tombait malade pendant les vacances, les congés n’étaient pas automatiquement reportés.
Dans le public, la situation était un peu plus confuse mais semblait assez similaire dans la pratique. Le sujet, en tout cas, n’était pas vraiment sécurisé.
Episode 2 : la remise en cause du statu quo
A partir du début des années 2010, les décisions se multiplient en faveur d’une clarification des règles.
L’impact de la jurisprudence européenne
A l’origine de ce mouvement, on cite généralement l’article 7 la directive 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil, en date du 4 novembre 2003, « relative à certains aspects de l’aménagement du temps de travail ». Ce texte, cependant, ne fait qu’instituer un « congé annuel payé d'au moins quatre semaines », et le principe selon lequel cette période « ne peut être remplacée par une indemnité financière, sauf en cas de fin de relation de travail. »
En soi, le texte est donc peu spécifique, mais la jurisprudence européenne en a progressivement imposé une interprétation plus favorable aux salariés et aux agents. Au départ, on trouve deux décisions de la Cour de justice de l’Union européenne en date du 20 janvier 2009, qui établissent notamment qu’un salarié qui n’a pas pu prendre ses congés avant la fin de la période de référence parce qu’il était en congé maladie a le droit de reporter ces congés sur la période suivante.
Par la suite, c’est la jurisprudence européenne, plus que la directive elle-même, qui va progressivement amener les institutions françaises à préciser leur position.
Les évolutions des années 2010
Dès 2011, la DGAFP et la DGCL, puis la DGOS en 2013, publient des circulaires qui demandent à tous les chefs de services, aux collectivités et aux hôpitaux d’accorder à tous les agents qui n’ont pas pu prendre tous leurs congés à cause d’un congé maladie le report des jours non pris sur l’année suivante. Mais les textes réglementaires ne changent pas.
En 2012, le Conseil d’Etat censure une circulaire antérieure pour n’avoir pas prévu un tel mécanisme, sans cependant préciser la durée pendant laquelle les jours peuvent être reportés. Mais dès 2011-2012, le juge européen semblait indiquer une durée de 15 mois.
Le 26 avril 2017, le Conseil d’Etat déclare le décret du 26 octobre 1984 incompatible avec la loi européenne, établit que les agents du public ont droit au report des jours de congés non pris pour maladie, et juge pertinente la durée de 15 mois après la fin de l’année du congé maladie. En septembre 2023, la Cour de cassation faisait de même avec le Code du travail.
Tout était donc en place pour la clarification légale et réglementaire du sujet.
La mise en conformité avec le droit européen
La loi DDADUE (« portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne ») du 22 avril 2024 commence à refermer l’écart entre droit français et européen en la matière, avec des dispositions concernant aussi bien les agents de la fonction publique et les salariés du privé. Le principe du report des congés non pris pour cause de maladie est acquis, dans la limite de 4 semaines de droits.
La modification du code du Travail va cependant plus loin que celle du code de la Fonction publique : la période de 15 mois est précisée, ainsi que l’obligation pour l’employeur d’informer le salarié qui revient de congé maladie du nombre de jours de congés qui lui restent et de la date avant laquelle il doit les prendre pour ne pas les perdre.
En effet, pour l’agent de la fonction publique, ces précisions relèvent du réglementaire. On attendait donc un décret, qui est arrivé le 21 juin 2025. Celui-ci modifie le décret du 26 octobre 1984, en créant une exception au principe, maintenu, selon lequel « le congé dû pour une année de service accompli ne peut se reporter sur l'année suivante, sauf autorisation exceptionnelle donnée par le chef de service. »
- L’exception concerne la situation où « le fonctionnaire est dans l'impossibilité, du fait d'un congé pour raison de santé, ou du fait d'un congé lié aux responsabilités parentales ou familiales, de prendre son congé annuel au cours de l'année au titre de laquelle il lui est dû »
- La durée du report est fixée à 15 mois à partir de la fin du congé maladie ou maternité pour les droits acquis avant l’absence concernée, à la fin de l’année en cours pour les droits acquis pendant l’absence.
- Le maximum de droits reportables est fixé à 4 semaines en cas de congé maladie, 5 semaines en cas de congé maternité ou parental.
La question n°3 de l’épisode 1 : « que se passe-t-il quand on tombe malade pendant un congé ? », a trouvé finalement sa résolution dans un arrêt de la cour de Cassation du 10 septembre 2025. Résultat : un congé maladie pendant un congé, s’il est notifié à l’employeur, donne bien lieu à report des jours de congé.
Le régime du public est ainsi à peu près aligné sur celui du privé, a priori sur les 3 questions évoquées, à 2 exceptions près :
- Lorsque l’impossibilité de prendre les jours de congés est due à un congé pour maladie professionnelle ou consécutive à un accident de travail, il semble bien que le maximum reportable soit de 4 semaines pour la fonction publique, 5 semaines dans le privé.
- La fameuse obligation d’information, spécifiée par le code du Travail, ne l’est pas par les textes légaux et réglementaires encadrant la fonction publique. C’est là que commence l’épisode 3 de la saga, encore en cours.
Episode 3 : l’obligation d’information
La complexité des règles rend leur application effective hasardeuse pour les agents et les salariés s’ils ne peuvent pas avoir une visibilité claire sur leurs droits. L’enjeu est d’autant plus important pour les employeurs publics que le décret du 21 juin 2025 institue une autre nouveauté : l’indemnisation des jours de congés non pris en cas de fin de la relation de travail.
Le Conseil d’Etat met la pression
A l’été 2024, la CGT avait lancé l’offensive juridique sur le sujet du report des congés non pris et de l’obligation d’information. Sur le premier point, le décret du 21 juin 2025 a rendu sa requête sans objet. Mais pas sur le second.
C’est donc en réponse à cette partie de la requête que le Conseil d’Etat a rendu le 17 octobre 2025 une décision qui enjoint au Premier ministre de modifier les textes réglementaires avant 6 mois après la date de notification de la décision – soit avant, environ, le 17-18 avril 2026.
Le nouveau décret doit donc préciser les modalités selon lesquelles l’employeur public devra informer l’agent « sur le nombre de jours de congé dont il dispose à la suite de leur report en raison d'un de ces congés [pour maladie, maternité ou parentalité], ainsi que sur la date jusqu'à laquelle ces jours de congés peuvent être pris. »
Un décret qui fait débat
La décision du Conseil d’Etat ne règle pas totalement le problème : il reste à préciser les modalités de l’obligation d’information. Le sujet a été abordé entre représentants des agents et des employeurs le 13 janvier 2026 au Conseil commun de la fonction publique. Des désaccords importants sont apparus sur la rédaction du projet de décret qui a été soumis à l’assemblée.
Le texte s’aligne sur le régime du privé en fixant, pour la délivrance de l’information par l’employeur, un délai d’un mois après le retour de congé maladie ou maternité. Il est aussi précisé que le début de la limite de 15 mois est différé tant que l’information n’a pas été fournie.
En revanche, la description des modalités se limite à une formule, « par tout moyen », jugée trop vague par plusieurs syndicats, qui estiment que le texte doit bien préciser d’une manière ou d’une autre que la réception de l’information a été effective. D’autres estiment que le texte devrait être rédigé comme une obligation des employeurs publics à l’égard des agents (comme dans le code du Travail), et non pas simplement comme un droit de l’agent, à la voix passive.
Notons que le code du Travail, de son côté, présente la formulation suivante : « par tout moyen conférant date certaine à leur réception, notamment au moyen du bulletin de paie ».
L’administration, cependant, prétend préciser la formule « par tout moyen » non pas par voie réglementaire, mais par circulaire, ce que certains syndicats contestent.
La voie judiciaire n’est pas non plus épuisée, FO ayant porté plainte le 23 juillet 2025 auprès de la Commission européenne. L’objectif étant de lancer une procédure d’infraction contre l’Etat français pour avoir tardé à se mettre en conformité avec le droit européen sur ce point.
A la date de cet article, le 3e épisode de la trilogie du report des congés n’a toujours pas trouvé son épilogue. A l’approche de la fin du délai de 6 mois posé par le Conseil d’Etat (sans astreinte, contrairement à la demande des plaignants), ni le décret, ni par conséquent la circulaire qui en préciserait l’application n’ont été publiés. Dans le doute, les services RH et paie du public savent bien qu’il vaut mieux s’aligner a minima sur le code du Travail, et dans tous les cas veiller à informer les agents de retour de congé maladie, maternité ou parentalité de leurs droits à report de congés, tout en s’assurant que la réception par les intéressés de ces informations sont bien traçables. La rationalisation, la sécurisation et la standardisation de ce sujet délicat sont tout proches !
