Performance et régime indemnitaire : où en est-on ?

Rémunérer la performance des agents : le sujet est sur la table depuis très longtemps, sous différentes formes, et peine à trouver une réponse satisfaisante. Les réformes de la rémunération des fonctionnaires entreprises au cours des 15 dernières années ont fourni des outils parfois redondants que les administrations et les collectivités tardent à s’approprier pleinement. En 2021-2022, la Conférence sur les perspectives salariales de la fonction publique a reposé la question. Le rapport Peny-Simonpoli, issu de la conférence, propose déjà de modifier le fonctionnement du Rifseep, instauré à partir de 2014. Où en sommes-nous aujourd’hui sur ce sujet éminemment RH et managérial – la modulation de la rémunération en fonction des performances individuelles et collectives ? Et quels en sont les enjeux ? 

Primes et indemnités : une histoire ancienne 

La bipartition de la rémunération des fonctionnaires entre traitement et primes, et l’utilisation de ces dernières comme récompenses de l’engagement, ne datent pas d’hier. Elles accompagnent la fonction publique tout au long de son histoire, au moins à l’ère contemporaine.  

Les origines 

Dans un ouvrage consacré aux fonctionnaires intermédiaires au XIXe siècle, Jean Le Bihan analyse les revenus de 3 corps différents d’agents de la fonction publique.  

La rémunération se fonde déjà sur le traitement, dont le montant évolue au cours du siècle. Mais elle est complétée par différents types d’indemnités, qui incluent notamment les « gratifications », attribuées en fin d’année et qui « ont pour fonction de récompenser le mérite personnel et sont par conséquent sélectives ». Avec le temps, « elles sont de plus en plus critiquées, surtout à la fin de la période, au motif principal qu'elles encouragent le favoritisme ». Il s’y ajoute des indemnités dites « extraordinaires », qui visent à « rémunérer un surcroît exceptionnel de travail ». Tout compris, l’auteur évalue la part des indemnités entre 5 % et 10 % de la rémunération totale, sur les corps qu’il étudie. Mais dans d’autres, les montants peuvent être beaucoup plus importants. 

Ce tableau est familier : c’est déjà celui, que nous connaissons encore, d’une rémunération multiforme des agents, avec des primes pour des motifs très différents et une grande disparité entre corps.  

Rémunérer le rendement 

En 1946, le statut général de la fonction publique cherche à rationaliser les pratiques. Le titre III, consacré à la rémunération, précise que « La rémunération totale du fonctionnaire comprend : le traitement, les suppléments pour charges de famille et l’indemnité de résidence. Peuvent s’y ajouter des primes de rendement […] ». La structure actuelle de la rémunération est déjà esquissée. 3 des 4 composantes de la rémunération de base sont déjà en place (traitement indiciaire, supplément familial, indemnité de résidence ; la Nouvelle bonification indiciaire, ou NBI, s’y ajoutera en 1991). Le champ des primes et indemnités est cependant circonscrit aux « primes de rendement ».  

Avant-guerre, un décret du 22 mai 1926 avait en effet créé ces « primes de rendement » au bénéfice des fonctionnaires du ministère des Finances, confirmées par un décret du 6 août 1945. Ces primes, « essentiellement variables et personnelles », étaient attribuées « compte tenu de la valeur et de l’action de chacun des agents ». Un décret du 6 février 1950 permit de les créer, par arrêté, dans d’autres ministères.  

La re-complexification 

Très vite, cependant, les primes se multiplient : pour la cherté de la vie, dans le contexte difficile de l’après-guerre, mais aussi diverses indemnités catégorielles et situationnelles. « Quelques années après le reclassement de 1948 [allusion à la création de la grille indiciaire], le régime de rémunération de la fonction publique se caractérisait par sa complexité, son arbitraire, l’écrasement de la hiérarchie et l’insuffisance du niveau général des traitements », expliquait Juliette Deveau dans sa thèse de 2006, « Les primes dans la fonction publique : entre incitation et complément de traitement ». Dès 1955, une loi recommandait au gouvernement « d’établir avant le 1er juillet 1955 un plan de remise en ordre des rémunérations de la fonction publique pour assurer, en application du statut général des fonctionnaires, la hiérarchie des traitements et la suppression progressive des primes non soumises à retenue pour pension ». 

Ce mouvement de complexification/simplification/re-complexification n’a pas vraiment cessé depuis. Une première « remise en ordre » a lieu en 1957, puis en 1960. La refonte du statut de la Fonction publique par les lois de 1983-86 conduit ensuite à une nouvelle rationalisation, avec notamment le décret du 24 octobre 1985, qui détaille la rémunération de base. Le principe des primes est prévu à l’article 20 de la loi du 13 juillet 1983, mais en termes très généraux (« les indemnités instituées par un texte législatif ou réglementaire »), sans référence au mérite ni à la performance.   

La part variable : un outil managérial 

La suite est mieux connue. Au XXIe siècle, la rémunération des fonctionnaires – en France et ailleurs en Europe – fait l’objet d’une nouvelle vague de réformes dictées tant par le « new management public » que par les politiques d’austérité. 1. Nous sommes actuellement dans la continuité de ce double mouvement, partiellement contradictoire. Le premier mouvement (l’austérité) se traduit par un souci de maîtrise de la masse salariale, à l’origine notamment de la désindexation puis du gel du point d’indice. Le second (le new public management) tend justement à contrecarrer partiellement cette tendance à la modération en introduisant une variabilité de la rémunération en fonction de la performance et de l’engagement.  

De la PFR… 

La première étape a été la création, par le décret du 22 décembre 2008, de la « prime de fonctions et de résultats » (PFR), d’abord pour la fonction publique d’État et certains fonctionnaires territoriaux. La PFR visait à remplacer toutes les primes existantes, et comportait deux composantes : « une part tenant compte des responsabilités, du niveau d'expertise et des sujétions spéciales liées aux fonctions exercées ; une part tenant compte des résultats de la procédure d'évaluation individuelle prévue par la réglementation en vigueur et de la manière de servir. » 

En clair, la PFR consacrait le fait qu’une partie des primes dépend de critères stables ou lentement évolutifs (le poste lui-même, ses contraintes, l’expérience de l’agent) et qu’une autre pouvait servir de part variable incitative, en fonction du travail fourni. En 2010, ce principe est inscrit et précisé dans la loi, dans ce qui est aujourd’hui l’article L714-2 du code de la Fonction publique : « Les primes et indemnités allouées au fonctionnaire peuvent tenir compte des fonctions qu'il exerce, de ses résultats professionnels et des résultats collectifs du service auquel il appartient. » La notion de performance collective apparaît. 

…au Rifseep 

Ce dernier compartiment est limité à 15 % du Rifseep en catégorie A, 12 % en catégorie B, 10 % en catégorie C, selon la circulaire du 5 décembre 2014 qui met en œuvre le régime. Dans la fonction publique d’État, où les primes représentent en moyenne un quart de la rémunération, la part variable est donc limitée dans le meilleur des cas (catégorie A) à moins de 4 % de la rémunération totale. C’est encore moins dans la FPT. 

Le CIA est versé annuellement en une ou deux fois. Il est précisé qu’il « pourra être tenu compte de la réalisation d’objectifs quantitatifs et qualitatifs, et ce, principalement pour les agents relevant de la catégorie A. Plus généralement, seront appréciés la valeur professionnelle de l’agent, son investissement personnel dans l’exercice de ses fonctions, son sens du service public, sa capacité à travailler en équipe et sa contribution au collectif de travail. »  

Le CIA peut être également envisagé d’un point de vue collectif, pour récompenser l’engagement d’une équipe. Son versement est facultatif : « Les modalités de son éventuelle mise en œuvre seront donc fonction de la politique de gestion des ressources humaines et des crédits alloués au titre des enveloppes catégorielles ». La dimension RH de l’outil est alors pleinement assumée. 

Le Rifseep est mis en place dans la FPT par délibération de l’organe délibérant (après avis du comité social), dans la FPE par arrêtés ministériels. Le CIA, lorsqu’il est institué, est attribué en tout ou partie par le supérieur après entretien avec l’agent. La décision de mettre en place l’outil reste donc d’abord politique. 

Un décret du 13 mars 2020 a depuis créé dans la fonction publique hospitalière une prime d’engagement collectif qui reprend le principe de la PIPCS, avec quelques différences. Le maximum s’échelonne entre 200 et 1 200 €, avec un cumul de primes possible jusqu’à 1 800 €.  

Au total, ces montants plafonds – annuels – ne permettent pas forcément d’instaurer une politique de rémunération très incitative. Les chiffres manquent à ce jour pour en mesurer l’efficacité et l’appropriation par les employeurs publics.  

Enjeux de la prise en compte de la performance dans la fonction publique 

Aujourd’hui, des moyens, certes limités, existent donc, à la disposition des responsables RH et des employeurs du public, pour prendre en compte la performance des agents et des équipes dans la détermination de leur rémunération et de leur parcours. Leur disponibilité dépend, certes, de l’organe délibérant dans la FPT et du ministre dans la FPE. Mais lorsqu’ils sont créés, l’employeur dispose d’une assez grande latitude d’application. 

Des réticences importantes demeurent cependant, notamment du côté des partenaires sociaux. Elles s’ancrent parfois dans une méfiance de principe pour l’individualisation des rémunérations. Mais il existe des raisons plus fondamentales. En particulier, il ne faut pas oublier que la rémunération ne se conçoit pas de la même façon dans le privé et dans le public.  

Comme le rappellent les auteurs de l’article de la Revue française d’administration publique cité plus haut, « Signe de leur spécificité eu égard aux salariés du privé, les agents titulaires de la fonction publique perçoivent non pas un salaire (rémunération contractuelle contrepartie du travail dans le cadre d’un échange marchand) mais un traitement, associé à leur statut, qui leur permet d’assurer les missions dont ils ont la charge. » 

Au-delà du traitement, tout au long de l’histoire de la fonction publique, les primes ont été perçues avec une double suspicion. D’un côté, on les accuse d’être des augmentations déguisées, initialement distribuées au mérite, mais bientôt intégrées à la rémunération pour tous les agents sous la pression des syndicats. De l’autre, on redoute que des critères trop libres d’attribution ne favorisent le clientélisme ou le favoritisme.  

Autre problème : dans le privé, la performance peut être récompensée par le partage des profits. Dans le public, il n’y a pas de profits à partager : l’octroi de primes à la performance se fait simplement par accroissement du budget. C’est une pure décision d’investissement managérial en faveur d’un individu ou d’une équipe.  

Le développement d’une rémunération variable et incitative, individualisée ou collective, répondrait sans doute à l’un des challenges essentiels des RH dans le secteur public : trouver des instruments positifs pour favoriser l’engagement en contexte d’emploi garanti et de niveaux modérés de rémunération. Cette évolution ne peut cependant se faire qu’en rassurant les parties prenantes quant aux dérives possibles de tels outils : managérialisme, favoritisme, injustice… Instaurer la confiance suppose indubitablement la mise en place d’objectifs mesurables et de processus rigoureux pour encadrer l’attribution de ces primes. Celles-ci devront être suffisamment importantes pour être incitatives, mais pas trop non plus, pour éviter de trop grandes disparités. Elles devront s’inscrire dans des dynamiques collectives, pour susciter la mobilisation des équipes et non la concurrence interpersonnelle. L’appropriation des outils existants dans les mois et années qui viennent déterminera le niveau de succès de cette approche.